“十四五”时期我国城市群高质量发展的关键：培育现代化都市圈

胡明远 龚 璞 陈怀锦 杨竺松

[摘 要]        培育现代化都市圈是坚持中国特色城镇化道路，进一步调整优化新型城镇化空间布局，推动城市群主体高质量发展的重要抓手。本文重点分析了我国城镇化空间格局的特征和趋势，辨析了都市圈、城市群与新型城镇化的内在逻辑关系，并分析了我国都市圈培育面临的问题与挑战。在此基础上，本文提出了“十四五”时期培育现代化都市圈的基本思路和对策建议。

[关键词]        城市群；都市圈；新型城镇化；十四五

[中图分类号] D923 [文献标识码] A

党的十九届五中全会就推进以人为核心的新型城镇化作出重要部署。 随着经济的快速发展和人口流动限制的逐步取消，中国城镇化率迅速提高，城镇常住人口占总人口比重由1978年的17.92%增加到2019年的60.60%， 作为世界第一人口大国，中国在城镇化进程中走出了一条具有中国特色的城镇化道路，形成了以城市群为主体，大中小城镇协调发展的城镇格局。

坚持中国特色城镇化道路，进一步调整优化新型城镇化空间布局，推动城市群主体高质量发展，将为2035年基本实现社会主义现代化的目标奠定重要基础。本文总结了我国城镇化空间格局的特征和趋势，分析了培育现代都市圈面临的问题和挑战，提出“十四五”时期优化城镇空间布局和形态、提升城市群发展质量、以培育现代化都市圈为抓手推动新型城镇化的基本思路和对策建议。

一、我国城镇化空间布局战略的演进

回顾改革开放以来历次五年规划，国家对城镇化发展目标和发展方针做出了持续设计。第十个五年计划首次明确提出了城镇化的发展目标和发展方针，即“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用”，走出了一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。

第十一个五年规划首次将空间格局作为城镇化的重要内容之一，提出“形成合理的城镇化空间格局”，并首次明确提出要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布的城镇化空间格局。

第十二个五年规划进一步赋予了城镇化空间布局对城镇化发展的重要性，提出“构建城市化战略格局”，并将其列为推进城镇化实施路径的首条，进一步明确提出要以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。“十二五”期间，从2012年党的十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”到2013年中央城镇化工作会议强调“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路”，“中国特色新型城镇化道路”的提法逐步成型，内涵逐步丰富。[1]把城市群作为推进新型城镇化的主体，优化城镇化布局与形态是新型城镇化的六大任务之一。2014年党中央国务院批准实施《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，提出新型城镇化以人的城镇化为核心，“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”。

第十三个五年规划将优化城镇化布局和形态单独成章，对城市群、中心城市、中小城市和特色镇的功能和路径提出了具体指导和要求，其中，在城市群建设发展方面，提出建立健全城市群发展协调机制，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，实现城市群一体化高效发展。党的十九大报告将区域协调发展战略上升为国家战略，提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。党的十九届五中全会进一步重申要推进以人为核心的新型城镇化。

城镇化是现代化的必由之路，是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑 。21世纪以来，我国逐步建立了以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，走出了一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，有效避免了其他主要发展中国家出现的严重社会分化和大规模贫民窟问题。[2]“十四五”时期，我国城镇化仍将沿着中国特色的新型城镇化道路和历史逻辑演变，面对错综复杂的国内外形势及我国区域发展新情况新问题，需要不断优化调整我国城镇化布局和形态，推动新型城镇化高质量发展，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化更加同步。

二、都市圈、城市群与新型城镇化

国家“十三五”规划《纲要》就已提出，“要适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城镇高效通勤和一体化发展，促进形成都市圈”。2019年2月，国家发展改革委印发《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，首次在中央政府层面出台专门文件谋划都市圈发展，明确了都市圈的概念，提出“发展培育一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑”。4月国家发展改革委又印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》，与以往文件不同，在优化城镇化布局形态方面提出了“推动城市群和都市圈健康发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局”。这表明，我国新型城镇化空间格局有所调整，由“城市群—中心城市—中小城市（镇）”逐步向“城市群—都市圈—中心城市—中小城市（镇）”转变，这一思路也为破解城市管理“大城市和小城镇发展之争”提供了可行路径。

（一）都市圈与城市群发展的内在关系及要求

都市圈发展是世界城市化发展进程中的一般性规律和普遍现象。[3]《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》将都市圈定义为“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。而通过这个定义可以看出核心城市的确立[4]和城市网络的界定[5]是都市圈存在的必要条件，都市圈不仅是各空间形态的节点，更是高度协同的空间地理单元。[6][7]因此，从内涵来看，培育现代化都市圈既有利于优化人口和经济的空间结构，又有利于激活有效投资和潜在消费需求，增强内生发展动力， 提高地区劳动生产率，[8]同时也是坚持完善中国特色新型城镇化道路的必然选择。

城市群发展以都市圈为“强核”。城市群是在特定的广域空间中，由数量相当、规模不同、类型不同的城市组成的城市集合体。都市圈是城市群中人口和经济密度最高、经济和社会活动最为密集的区域，是引领经济发展、产业升级、消费升级的重要引擎。城市群包含有一个或多个都市圈，这些都市圈内部具有相对独立均衡的城市功能，[9]也是城市群协同发展的基础空间单元和制定实施区域导向性政策的基本单元。[10]

都市圈是城市群一体化发展的先行区。随着区域分工逐渐由产业间分工向产品内分工转变，特大城市或大城市的溢出效应更多地通过知识关联传导。与基于产业关联的区域协同相比，基于知识关联的区域协同对地理、认知、社会、组织、制度等邻近性有较高的要求，而都市圈中城市的邻近性，更便于实现知识关联驱动，形成以市场为主要驱动力量的具有较强经济联系的城市组合。这就使得都市圈在产业分工与协调、基础设施互通、就业与公共服务共享、协调体制机制创新等方面的先行发展对城市群一体化发展具有示范和带动效应。

都市圈是城市群高质量发展的重要动力源。发展都市圈，目的是要实现中心城市与周边地区的融合、协调、互促。一方面，加强中心城市经济和人口的承载能力，更大程度发挥中心城市的集聚效应，提高经济效率；另一方面，强化中心城市对周边地区的辐射带动能力，进一步加强周边地区生产能力和释放周边地区消费能力，加强中心城市和周边地区公共服务均等化和环境治理协同化，在都市圈内部率先实现高质量城镇化，是城市群高质量发展的有力支撑。

（二）“十四五”时期我国新型城镇化发展的新趋势

首先，城市群是我国新型城镇化的主体形态，“十四五”时期城市群的高质量发展是我国新型城镇化的关键。“十三五”时期，我国以城市群崛起为标志的新型城镇化成绩显著，截至2018年，“十三五”规划《纲要》确定建设的19个城市群 以25%土地集聚了全国75%人口，创造了全国88%的GDP，19个城市群城镇人口占比达78%。目前大部分城市群建设尚不成熟，其中长三角和珠三角城市群趋于成熟期，其他17个城市群仍处于快速发育期和雏形发育期。[11]“十四五”时期坚持以城市群为主体形态推动城镇化，提升城市群发展质量，是我国新型城镇化可持续、高质量发展的基石。

其次，建立以中心城市引领城市群发展的新模式。习近平总书记指出，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。[12] 以中心城市引领城市群发展成为新形势下“集中力量办大事”在区域格局优化的实践模式。2018年，我国16个城市GDP超过万亿元，占全国经济总量的比重超过30%。这要求进一步提升大城市承载能力，通过技术创新、体制机制创新等方式治理日益凸显的交通拥挤、环境污染、房价过高等大城市病。“十四五”时期，中心城市的创新治理是引领城市群高质量发展、实现新型城镇化高质量发展的关键。

最后，现代化都市圈是进一步优化城市群和大城市发展格局的重要平台。近年来，我国都市圈建设呈现较快发展态势。截至2017年，全国31个都市圈集中了中国34%的人口和50%的GDP；全国57%的固定资产投资与城镇化建设密切相关，投向了泛都市圈，其中44%直接流向都市圈；世界财富500强企业88%分布在各省会及其紧邻的周边区域；31个都市圈核心城市高铁车次占比达75%，航班起降架次占比达71%，高速公路里程占比达50%，都市圈货运总量占比达43%。

都市圈作为资本的聚集地、人才创新的高地、交通的枢纽、文化的中心，是未来我国经济增长的压舱石。[13]作为城市群和中心城市的中间层级，都市圈是突破行政边界的基本空间单元，具有率先实现要素和资源突破行政边界束缚、实现跨区域配置的优势，是破解城市群群而不合的难题先行先试的实验场所。相较于城市，都市圈具有超越单个行政单元的资源配置和空间治理能力，是有效治理大城市病、提高大城市承载力的空间场所。

三、我国现代都市圈培育面临的问题与挑战

为了破解“城市病”、城市间无序竞争等问题，党中央和国务院针对新型城镇化进程做出了一系列部署和决策。然而从空间尺度和区域格局来看，都市圈这个环节一直缺失。[14]一个主要原因是，长期以来，学术界和实践界对于都市圈概念界定缺乏共识，[15]概念的混乱以及空间尺度界定不清可能会导致都市圈发展的不公平、不协调甚至衰退。[16]总的来说，目前我国已经具备了都市圈发展的基本条件。《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》首次采用了“都市圈”的概念，并作出了明确的限定，是实践中的重大进步。应当看到，由于地区间资源禀赋和增长能力存在的巨大差异，我国城市经过相当长时间的发展已积累了一系列突出问题，对“十四五”时期我国培育现代都市圈构成挑战。

（一）我国都市圈总体发展水平相对较低

首先，从全国来看，不同城市群发展成熟度存在差异，[17]相应的都市圈发展水平也存在较大差距，东部地区相对成熟而中西部地区还有待培育。如在长三角和珠三角地区，上海、杭州、南京都市圈以及广州、深圳都市圈发育程度较高，城市化率较高，中心城市带动作用强，周边中小城市和乡村地区也具备较好的经济活力。在更多地区，城市群区域政策衔接、基础设施联通、产业协调分工等方面仍存在不足，城市间经济联系还不够紧密。[18]

其次，相比于先发国家的都市圈，我国主要都市圈发展水平仍偏低。目前，我国都市圈整体人口密度较低，中心城市对周边外围城市的辐射带动作用不明显,与周边外围城市的经济联系不强。以1小时交通圈范围测算，上海都市圈人口密度（4200人/km2）远低于东京（8700人/km2）。[19]有学者利用卫星灯光数据识别了北京、上海和东京都市圈的城镇体系，发现相比于东京都市圈，北京和上海都市圈城镇体系规模结构不完善，辐射带动能力不足。[20]

（二）行政分割限制了都市圈的发展潜力

传统上，我国城市治理中，行政边界在功能上是地方政府公共权力行使的绝对空间边界，[21]这与以市场化为导向的都市圈发展逻辑本身存在矛盾。事实上，很多都市圈都是跨市域甚至省域的，缺乏跨界治理工具将导致都市圈空间上的行政碎片化。追求经济发展的绩效考核机制进一步加大了突破行政区划边界的难度。目前城市发展中“城市本位”的倾向仍然很重，核心城市和周边地区竞争有余、合作不足，这种竞争格局在很大程度上遏制了同城化发展。[22]具体表现为：当前都市圈内部存在大量“断头路”和“瓶颈路段”；城际轨道交通建设明显滞后，交通枢纽衔接换乘不便，通勤成本高；机场群、港口群协同发展不足；区域性文化、体育类公共服务设施重复建设严重，布局缺乏统筹等。[23]

我国经济发展长期呈现出“重纵向调控、轻横向联动”的特征。如何打破现有的行政管辖边界限制，从而在更大的空间范围内有效配置资源，是现代都市圈能否健康发展的重要基础。近些年来，一些城市政府间的横向合作虽然开始增多 ，但是仍然存在诸多问题。现有的城市政府间合作协议中，产业、贸易方面的合作较多，公共服务领域较少。此外，由于法律保障的滞后，原则性的指导意见权威性相对不足，政策落实缺乏足够的约束，很可能导致行政领导更迭后合作协议执行的中断。

都市圈规划是推进都市圈建设的重要手段，目前已经有一些城市开始编制都市圈规划。目前，长三角、珠三角很多城市已经开始进行改革探索。能否将这些试验变成制度化的长效机制，对于都市圈的长远发展至关重要。规划编制本身就是各利益相关方的博弈和妥协过程，如果缺乏明确的规划主体和有效的跨界协调机制，都市圈规划也很难发挥作用。

（三）城市快速扩张的同时空间配置失衡

都市圈建设应避免盲目扩大城市蔓延区，而是做到中心城市与周边城市（镇）之间交通设施、公共服务的一体化。如果不能做到都市圈内人口合理分布和产业有序分工，则会导致国土空间利用效率进一步降低。目前我国城市的空间配置存在明显的失衡。一方面，主要城市普遍存在建成区的扩张快于常住人口的扩张，建成区人口密度偏低的问题。有学者通过比较第五次和第六次人口普查数据发现，10年间我国主要城市化地区的面积扩大快于人口增长。[24]城市建设用地规模超过了人口集中的规模，不符合城市可持续发展的要求。 另一方面，特大城市中心城区人口过度密集与居间及外围区域聚集程度不足并存，造成这一格局的主要原因在于中国大城市工业用地比重过高，住宅用地比重则过低。[25]

尽管社会各界对于应当优先发展都市圈的核心城市，还是更多做好都市圈“去中心化”存在争论。[26]但是应当警惕，很多大城市的规划仍是“大开发”，功能与目标过于宏大[27]，不利于都市圈的健康发展。而且，城市过快扩张的同时也导致了严峻的生态问题。我国特大城市群地区面临着日益严重的资源与生态环境压力。[28]都市圈的增长边界依赖于区域生态本底，能否准确划定增长边界影响都市圈空间开发的效率和效益。一项针对全国110个重点地级以上城市的实证研究表明，城市蔓延显著加重了工业污染和生活污染问题。[29]因此，能否处理好城市发展与生态环境保护的关系，实现绿色发展，是现代都市圈建设过程中的一项关键挑战。

（四）固有的城乡二元结构对于都市圈发展形成阻碍

现有的城乡二元结构是制约都市圈健康发展的关键体制机制阻碍。户籍制度改革的滞后限制了人的城镇化，导致目前“半城镇化”问题依然突出。2019年，我国常住人口城镇化率为60.6%，户籍人口城镇化率为44.38%，二者相差16.22%。在大部分都市圈内，中心城市和周边地区在公共服务资源上差距较大，而且中心城市利用行政权力将优质公共资源和产业聚集在中心，形成“马太效应”。对于发展水平越高的城市，与周边实现同城化发展的阻碍就越大。基于户籍人口分配公共资源的模式将严重限制都市圈内中心城市和周边区域的协同发展。在“十四五”时期，能否实现公共服务的共建共享，实现城乡融合发展，对于现代都市圈健康发展至关重要。

四、现代化都市圈建设的国际经验借鉴

我国都市圈建设与先发国家相比，总体上还属落后，可以从国际都市圈规划和治理实践中汲取诸多成熟经验，在我国现代化都市圈培育过程中选择借鉴。

第一，规范标准的都市圈界定及统计制度。由于国外都市圈发展时间较早，各个国家针对都市圈的划定，长时间积累形成一套划定的标准。主要包括三个环节：一是选取合适的行政区划层级作为基本考察单元；二是选用合适的测度指标和识别标准如人口规模与人口密度的指标界定都市区核心区域；三是通过通勤率与居住率等指标体系界定都市经济区的外围区域。而我国由于都市圈发展起步的时间较晚，国内针对都市圈划定的研究，主要集中在中心城市与外围地区的紧密联系度上，尚未形成统一划定的标准体系。

第二，树立都市圈在国土空间规划中的权威性。日本都市圈在国土规划中占有重要位置，日本大体上被划分为8个都市圈，包括以东京、名古屋和大阪为中心的首都圈、中部圈和近畿圈三大都市圈。每个都市圈都有自己的区域规划，旨在协调城市化发展。英国在1944年启动伦敦市和伦敦郡规划，计划建设四个同心圈，分别是城市内环、郊区环、绿带环、乡村外环；1946年颁布《新城法》，开启了新城建设运动，在以伦敦为中心的50公里半径内建设卫星城，以解决城市人口集中、住房条件拥挤、工业发展用地紧缺等问题；[30]1997年制定了大伦敦战略规划，提出以强大的经济、高水准的生活质量、可持续发展的未来、为所有人提供机遇作为都市圈发展指导思想。[31]由此实现了以伦敦辐射带动周边城市及小城镇的发展，以先进生产服务业提升周边主要城市特色，强化了伦敦作为世界城市的作用和地位。

第三，制定前瞻性、动态化的都市圈规划。日本首都圈是以政府为主导积极推动都市圈规划建设，每十年修订一次，根据国际背景、战略要求、历史变迁，做出调整和完善。在规划理念上从硬性控制到柔化管理；城市空间结构由单中心向多中心、圈层结构向网络结构转变。英国通过大伦敦规划，将伦敦周围较大的地域作为整体规划考虑的范围。伦敦管理局对2004-2016年不同时期的社会、经济、环境、交通等问题进行分析并有效应对。韩国通过三次首都圈整备计划，不断调整规划目标和策略，从抑制过度集中、提高首都圈竞争力的单一目标向提高首都圈竞争力、促进地方发展和生活改善的多目标转变，从都市圈管理向都市圈治理转变。

第四，制定严谨的规划实施机制与立法保障。日本颁布《首都圈整备法》等法律法规，保证首都圈规划实施机构的建立、相关税收和资金政策的法律保障。自20世纪50年代开始，日本政府先后工制定了《首都圈整备法》等数十项相关法律，其中包括指导和规范项目建设的《城市规划法》《建筑基准法》《土地基本法》，以及与上述法律配套的相关法规和技术标准，以及保证首都圈规划实施机构的建立、相关税收和资金政策的法律法规，有力地保证了首都圈规划和建设的严肃性和权威性。英国的《大伦敦政府法》、韩国的《首都圈整备计划法》等法律法规也都保障了本国制定和实施都市圈发展政策的连续性。

第五，构建跨行政区划的管理体系。日本、英国、韩国等国家成立首都建设委员会、伦敦都市圈政治领导小组、首都圈整备委员会等机构，负责协调都市圈内跨行政区的建设；针对解决都市圈内的交通、环境、基础设施等问题，成立协调专门问题的横向组织;并设立专门的金融机构，保证跨行政区的大型基础设施的建设资金。

第六，搭建常态化、制度化的协同治理机制。伦敦都市圈协同治理机制分为伦敦都市圈地方政府峰会、伦敦都市圈政治领导小组和战略空间规划官员联络小组。伦敦都市圈地方政府峰会（每年举办一次），为峰会下辖的常任制的政治领导小组的活动提供战略指引并授权。政治领导小组每年开会2-3次，主要职能是更具体地处理峰会确认的重大事项、发起、指导和共商泛东南区域的战略合作活动，确认参与大伦敦规划的渠道。战略空间规划官员联络小组每年至少开会4次，并开辟专门跨域协同治理网站，发布相关法律、政策、各峰会会议文件、相关新闻。

五、“十四五”时期培育现代化都市圈的基本思路

“十四五”时期，我国应顺应城镇化发展的客观趋势和空间演进规律，坚持以人的城镇化为核心、以提高城镇化质量为导向，进一步优化城镇空间布局结构，提高空间配置效率和空间治理能力，形成“城市群—都市圈—中心城市—中小城市—特色小镇—乡村振兴”新型城镇化发展的空间形态，形成以城市群为主体的现代多元化产业群落协同集聚的空间平台，强化以大城市为中心、以周边中小城市（镇）为支撑的网络化、协同化、高效化的都市圈模式，带动特色小镇发展和乡村振兴，实现大中小城市(镇)有效均衡协同发展和城乡融合发展。

要培育一批具有国际竞争力和影响力的现代化都市圈，为实现城镇化高质量发展奠定更加坚实的基础，同时以都市圈的健康发展支撑重大区域战略、引领经济转型发展，不断解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

第一，以现代化都市圈为核心，提高城市群发展竞争力。都市圈是城市群的“强核”，是城市群中人口和经济密度最高、经济和社会活动最为密集的区域，也是城市群一体化发展的先行区。都市圈中的城市应充分利用深厚的地理、认知、社会、组织、制度等邻近性，实现知识关联驱动，形成以市场为主要驱动力量的具有较强经济联系的城市组合，发挥都市圈在产业分工与协调、基础设施互通、就业与公共服务共享、协调体制机制创新等方面的先行发展对城市群一体化发展的示范和带动效应。

第二，以现代化都市圈为载体，提高中心城市承载力。当前，我国仍处于人口和经济要素向发达地区、向中心城市快速集聚的进程中，但同时又要避免生态恶化、交通拥堵、公共服务供给不足等一系列“大城市病”，发展都市圈就是通过走一条区域合作的道路，通过中心城市与周边地区的一体化发展和高度融合，增强中心城市经济和人口的承载能力，更大程度地发挥中心城市的集聚效应，提高经济效率，同时有效避免“大城市病”，实现发展与治理的统一，更好地实现中心城市引领城市群发展的目标。

第三，以现代化都市圈为抓手，增强大中小城市协调发展能力。培育现代化都市圈，通过更加有效的区域合作机制，发挥中心城市对周边地区的辐射带动作用，进一步加强周边地区生产能力和释放周边地区消费能力，加强中心城市和周边地区公共服务均等化和环境治理协同化，实现大中小城市全面协调发展。必要时，发挥特色小镇在布局价值链上的功能，同时加强基础设施建设，实现互联互通。[32]

第四，以现代化都市圈为媒介，加快城乡融合发展。在大城市与中小城市边界处，仍存在很多农村地区，这些农村地区发展基础条件较好，城乡差距较小且城乡联系较为紧密，是率先实现城乡融合发展的优势空间，是协调推进新型城镇化战略和乡村振兴战略的重要着力点。同时，科学地识别都市圈城镇实际建成区，完善城乡协作体系，[33]创新适应的协作式治理机制。[34]

第五，以现代化都市圈为试点，深化改革新型城镇化体制机制。随着我国城镇化的推进及相应的城镇空间格局的调整，城镇化发展的体制机制也面临新一轮的调整，同时互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术的发展也成为新型城镇化的新的技术支撑。结合新的信息技术和新时代区域治理要求，作为跨区域治理的最小空间单元，都市圈是深化改革创新发展，破除阻碍城乡发展、要素流动的体制机制障碍的重点地区和重点领域。

六、“十四五”时期培育现代化都市圈的对策建议

完善新型城镇化战略是党的十九届五中全会提出的重要要求，是推动空间布局优化和区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对于加快推进社会主义现代化建设具有重大现实意义和深远历史意义。

“十四五”时期，培育一批具有国际竞争力的现代化都市圈，突出都市圈建设在城镇化空间战略格局中承上启下的关键作用，是我国推动新型城镇化高质量发展的重点领域。为此，要着力探索构建一套完整的，包括现状评估、标准制定、规划编制、工作机制、协同治理、试点示范、监测考核等方面内容的现代都市圈发展空间治理体系。

第一，科学开展都市圈、城市群发展水平评估和相关研究。都市圈发展水平指标反映都市圈整体发育发展的状况，其基本目标是衡量都市圈的发展程度。都市圈发展水平指标既考察了都市圈的经济实力，也考察了除了经济以外其他领域的发展状况。都市圈发展水平评估要突出体现国家的战略诉求和发展方向、不同阶段都市圈的发展重点、都市圈协同机制状况、都市圈全面性和动态性的评价，并以大数据应用为支撑，高起点、高标准、高质量进行都市圈数据集成平台建设，为都市圈的建设和评估提供科学依据。建议由国家相关部委牵头，对“十三五”期间确定的城市群及国家现有都市圈进行客观评估，反映真实发展状况及制约问题，为“十四五”政策制定提出方向。以国家智库、高校及其他科研单位为依托，采用新技术、新数据、新方法对现代都市圈进行全球甄别与研究，以中国特色社会主义制度为基础，加强中国新型城镇化道路的科学研判，提升我国都市圈在全球的影响力，发挥我国新型城镇化道路的世界意义。

第二，制定统一都市圈划定标准及统计标准。统一的都市圈划定标准是都市圈建设的基础。建议由国家发展改革委会同国家统计局，参考国内外都市圈划定标准 ，突出都市圈通勤、居住和就业的功能，建立我国都市圈划定标准及统计标准体系，酌情将都市圈统计常态化、公开化。体系制定当中，宜优先以人口规模和国家战略需求为标准，选取中心城市；应注重统筹考虑区域差异和国家地缘政治、边疆繁荣稳定需求，在对国土安全、民族稳定、社会和谐具有特殊的国家地缘政治战略意义的地区，培育布局都市圈。

第三，积极研究编制都市圈发展规划，提高规划权威性。建议由国家发展改革委牵头，从国家战略需求和更大程度发挥区域发展规模效益和集聚优势的角度出发，严格按照主体功能区定位，依据都市圈整体发展水平、范围和特质，对空间组织、基础设施、城市环境、产业布局及公共服务等区域性问题进行统筹考虑，开展整体规划和针对性项目规划的编制。

第四，构建都市圈高质量发展协调推进体系，明确分类政策指引。在“十四五”规划中，应根据地区区域差异和各都市圈地理区位、发展现状、使命目标，分类制定各都市圈相应配套政策指引其发展。以都市圈为单元进行生产分工、政策配置，各城市要按照都市圈规划确定的职能分工和定位，根据规划提出的各项工作任务和改革措施，制定出台配套政策措施，推动人口、土地、资金等方面的政策和改革举措形成合力，推动土地、能源、教育、科技、人才等资源跨地区无障碍高效配置，实现多赢发展。

第五，进一步完善都市圈协同发展体制机制。针对制约我国都市圈健康持续发展的城市间群而不和、协同不足问题，建议围绕发展规划、城市功能、基础设施、产业分工、生态治理、公共服务、社会治理七个重点方面，建立健全都市圈协同发展机制。具体包括：

——发展规划协同机制：以都市圈协同发展为出发点充分发挥规划作用，在都市圈内部打破行政壁垒，推动各城镇之间的市场统一和制度同化，促进基础设施通达均衡，发挥好中心城市的辐射带动作用，促进城市间形成网络结构，加强区域一体化。

——功能协同发展机制：政府以纵向突出优势、带动发展，横向明确分工、互补合作为导向，促进产业在城市群内的合理分布，完善分工协作的引导机制，避免城市产业结构类同、恶性竞争等现象。

——产业协同发展机制：以城镇化空间一体化为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源空间统筹为主线，基于不同城市的资源优势和产业优势，合理确定分工职能，通过区域分工实现错位发展，完善都市圈的创新产业分工与产业链融合机制、协同研发与新业态共育机制以及国际国内市场双向拓展机制。

——交通协同发展机制：以交通促进核心城市与周边城市联系度，构建交通一体化的都市圈综合交通体系，加快实现区域协调发展，构建同城化标准、措施、实施计划等衔接机制。

——生态协同治理机制：建立环境联治机制及生态补偿机制，建立水环境综合整治、空气污染防治等区域环境保护政策体系，实现环境管理制度的整体对接。

——公共服务共享机制：加强都市圈城乡间基础设施和基本公共服务均等化建设，强化城乡间教育、医疗以及劳动就业等基本公共服务的统筹布局，建立多级公共设施的供给机制及成本分担机制；同时促进城乡间社会保障体系的有效衔接，打破社会保障体系的城乡区域分割，将改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

——社会治理协同机制：创新社会治理体制机制，建立重大群体性事件、食品药品安全、重大疫情、安全生产事件等领域应急和防范协同处理机制。创新行政审批体制机制，推广“一站式服务”，积极扩大在线服务、在线审批事项范围，开辟重大项目“绿色通道”，落实优化市场负面清单、政府责任清单和权力清单制度，充分激发市场活力。

为加快形成以上协同治理机制，一方面建议鼓励中心城市带头设立都市圈协调机构，鼓励各级地方政府探索协同治理机制，倡导城市间平等对话、共同协商，创新跨行政区域治理体系；另一方面建议选取典型都市圈，在城际轨道交通通勤系统、公共服务设施共建共享、构建统一市场、社会资本参与都市圈建设运营、土地制度改革和财政制度改革等领域开展体制机制创新试点，形成一批可推广的成功经验。

第六，加强科学评估，建立健全第三方评估机制。推进第三方评估制度化规范化，形成专门的政策评估法规，明确评估是重大政策、重大项目全周期全过程的重要环节。建议由国家发展改革委牵头完善都市圈建设第三方评估机制，鼓励智库参与都市圈建设决策咨询，结合国家规划对都市圈发展、体制机制、政策实施、绩效进行中期（三年）和期末（五年）评估。建立协调都市圈内部经济联系的信息共享平台和信息通报机制，定期分析研究、总结调整，不断跟踪都市圈建设状况，及时修正都市圈建设中出现的问题。（清华大学公共管理学院博士研究生王红帅、清华大学工程物理系博士研究生韩依轮对本文亦有贡献，特此致谢。）

[ 参 考 文 献 ]

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